Тема 3. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Понятие «федеративная модель государства» — это апробированная на практике, демократическая по сути и перспективная система становления и функционирования государственной власти и общества. Тут, как говорит Л.И. Карапетян, единственной «моделью федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма»¹. Думаю, что это важное замечание. Говоря о модели федерализма, мы имеем в виду многообразие проявления федеративных систем эффективного осуществления власти и управления в интересах трех составляющих: конкретного человека, местных сообществ и всего государства. Никто не утверждает, что федеративная модель является идеальной для России, но она может обеспечить согласование различных интересов и внутреннюю целостность, стабильность и согласие всех составных частей общества, государства. Главный вопрос федерализма — это конституционное разграничение предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями властей по вертикали. В Конституции Российской Федерации заложена классическая модель федеративного устройства, что предполагает федерализацию всех сфер власти и управления в стране. Говоря о федеративной модели государства, «можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития»². Это важно для такой крупной, многонациональной страны, как Россия.

Главная задача федеративной модели государственности. Российская Федерация состоит из субъектов, государственных

104

образований, но вместе с тем сама является главным, определяющим субъектом государственного суверенитета и выступает единственной государственной формой реализации волеизъявления многонационального народа страны. Но это не означает диктат суверенитета государства над его частями, государственными образованиями. Федеративная модель предполагает постоянный диалог между федеральным центром и субъектами федерации, их сотрудничество, кооперацию усилий и возможностей. Главная задача федеративного государства заключается, с одной стороны, в сохранении своего суверенитета с ориентацией на то, что многонациональный народ в целом — единственный и естественный источник государственности, а с другой — в необходимости учета и возможности реализации самобытного многообразия. Эффективное осуществление власти, целостность и управляемость всей территорией — признак суверенитета любого государства, в том числе и федеративного. Мы уже говорили о признаках федерализма, которые всегда в той или иной степени имели место в российской государственности. Конституционно-федеративный принцип был заложен и в основу российской государственности в советский период. Все необходимые атрибуты федерализма формально в Советском Союзе были, но при диктатуре одной партии, одной идеологии, при отсутствии демократических институтов власти и без развитой системы местного самоуправления федерализм, как показала практика, невозможен. Современный этап российского федерализма начинается с подписания Федеративного договора и последующего утверждения главы «Федеративное устройство» в Конституции Российской Федерации. До сих пор часто возникают споры о природе российского федерализма. Некоторые из-за Федеративного договора, а в последующем и из-за двусторонних договоров, склонны называть ее договорной. Но надо подчеркнуть, что все эти годы, несмотря на договорную практику, сохранялся конституционный характер федеративного устройства России, ибо все делалось на базе действующей Конституции. И все иное было нарушением Конституции, т.е. незаконно. Это важно подчеркнуть, ибо любой другой вариант для России неприемлем, по нашему мнению. Это будет уже конфедерализм, а он нежизнеспособен в наших условиях. Федерализм является важной формой структурного обеспечения легитимности государственной власти для многонациональной страны в смысле своей приближенности к потребностям местных сообществ, народов и регионов. Это демократическая форма государственного устройства, где составные части государства достигают согласия, «все равны» (Платон) и все

105

«участвуют в управлении государственными делами» (Аристотель) для «общего блага всех» (Ж.-Ж. Руссо). Таковы базовые характеристики федеративного устройства государства.

Система государственной власти в Российской Федерации формируется на общих принципах демократии и федерализма, которые записаны в действующей Конституции. Россия в формировании вертикали государственной власти мучительно проходит путь от привычного унитаризма к федерализму; от диктата господства централизованной бюрократии — к самостоятельности местных сообществ. При этом ясно, что четкое разделение властей по вертикали призвано повышать эффективность их функционирования. Попытка перехода к демократии федерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, угрожала развалом страны, хотя, если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы. В результате виновной оказывается идея федерализма, хотя федерализм, может быть, спас нас от еще больших трагедий. Основательному структурному анализу проблем федерализма мешает противоречивость развития общества и государства, которые за последние десять лет находились неоднократно на грани гражданских, политических и иных конфликтов, расшатывающих основы и целостность государства. Несмотря на все это, в целом нам удалось сформировать органы власти субъектов Федерации, исходя из базовых установок Конституции.

Субъекты Федерации в системе государственной власти. Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации. Есть несколько типов субъектов: республики, края, области, автономные округа и города федерального значения. Согласно Конституции все они равноправны. По форме же субъекты Федерации различаются по целому ряду признаков: отдаленности от федерального центра; уровню развития экономики и ее конкретных отраслей; уровню обеспеченности граждан социальными и культурными услугами; историческим, этнонациональным и иным традициям; религиозному составу населения; географическим и природно-климатическим условиям и т.д. Для федеративной модели государства важна не форма, а суть, соответствие принципов формирования и деятельности субъектов федерации уже вышеперечисленным нами критериям федерализма. Важной особенностью федеративной модели государственного устройства является и то, что субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Субъекты Федерации, следовательно, имеют правовую систему в рамках своих полномочий как часть правовой системы Российской Федерации. Конституции, уставы, законы субъектов Федерации

106

должны соответствовать Конституции и законам Российской Федерации. И только в этом качестве они правомочны. Сферы исключительных полномочии федерации и совместных с субъектами федерации полномочий регулируются федеральным законодательством. Классическое федеративное государство способно не только обеспечить государственно-правовое, духовно-политическое и социально-экономическое единство страны, но и стимулировать, поощрять самостоятельность и ответственность в целях повышения эффективности своей деятельности. Федерализм — это более живая и жизнеспособная модель государства, эффективный способ урегулирования и преодоления разногласии при сохранении специфики и многообразия различий. Это достигается созданием соответствующего режима власти и управления во всем государстве, которые стимулируют на всех уровнях отношения самоуправления, кооперации и сотрудничества. Здесь важно не только право командовать «сверху», но и возможность «участия» там, где сочетаются идея государственного суверенитета федерации в целом и право участия субъектов федерации и граждан всей страны в осуществлении этой власти на разных уровнях власти. В Российской Федерации Конституция гарантирует и вменяет в обязанность власти центра и на местах обеспечивать целостность государства и его территории. Для усиления функционирования Российской Федерации утверждается статус единого для всех государственного языка — русского. Республики имеют право устанавливать на своей территории государственный статус и других языков. В краях и областях такого права не зафиксировано, ибо здесь преобладающее население — русские и это право русских первично реализовано в государственном статусе русского языка. Соответственно они пользуются напрямую и полностью статусом государственного языка Российской Федерации.

Законодательный орган страны — Федеральное Собрание, как в любом федеративном государстве, у нас состоит из двух палат. Субъекты Федерации имеют свои законодательные и исполнительные органы власти, которые формируются на основе общих принципов организации органов власти. Федеральное Собрание принимает, а Президент подписывает федеральные законы и федеральные конституционные законы. На их основе или в рамках своих исключительных полномочий работает региональный законодатель.

Государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, овладевать всем многообразием федеративных, региональных,

107

этнополитических, этнокультурных и иных отношений, правовой системы, соответствовать интересам населения и государства в целом. Принципы советского федеративного государства определялись главным образом классовым и социально-политическим критериями. Поэтому и оказалось, что Советский Союз не стал государством базисным, нужным и важным для всех граждан страны. Мало кто встал на защиту советского государства, когда ему угрожал развал. Об этом следует думать всем, кто объявляет, что правит от имени народа и для народа, чтобы впоследствии это оказалось правдой. Лицо власти определяют во многом законы и чиновники, их легитимность, т.е. доверие со стороны граждан и различных местных сообществ. На основе этого формулируются задачи подготовки государственных служащих. Подготовку, расстановку, ротацию кадров важно проводить с учетом задач эффективного функционирования федеративного государства в целом и его составных частей. Кафедра национальных и федеративных отношений Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации — единственный учебно-исследовательский центр страны, который способствует выполнению этой важной задачи, приобщая слушателей Академии — будущих государственных чиновников и политиков к знаниям федералогии и этнополитологии.

Принципы федеративного государства. Современный мировой опыт доказывает, что федерализм является наиболее приемлемой формой обустройства крупных государств, где много народов и различных территорий. Основными принципами федеративного устройства являются: единое правовое пространство при верховенстве Конституции и законов Федерации; внутригосударственное самоопределение народов и территорий на своих самобытных началах; разграничение полномочий и ответственности как способ организации власти по всей вертикали; относительная самостоятельность субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; двухпалатный парламент; неделимое право федерации как субъекта международного права, вступать в союзы с другими государствами; учет этнической и местной самобытности; экономический, бюджетный федерализм — единое экономическое пространство; обязанность федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации обеспечивать гарантии свободы и прав человека, прав национальных меньшинств; сохранения целостности и единства Российского государства.

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает их унификации. Равноправия, при достаточно различных качественных характеристиках, важно достигать по базовым, а не по формальным

108

принципам. Но чаще для установления различий и их столкновения политики используют формальные признаки. Отсюда и инсинуации по поводу неравноправия субъектов федерации. Симметричность и асимметричность в Российской Федерации — это не догма и тем более не предмет для споров, а лишь принцип целесообразности и эффективного управления. Где-то, в каких-то вопросах, бесспорно, важна симметричность, а где-то она вредна или невозможна. Вообще-то говоря, если нет асимметрии, то мало оснований и для федерализма. Федерация достигает согласования различий при господстве общих, более значимых принципов.

Федерализм как теория и как практика прежде всего связан с теорией конституционализма (парламентаризм, представительская демократия, разграничение полномочий и ответственности по вертикали), а также с определенным типом гражданского общества, где различные по характеристике местные сообщества, реализуя свои интересы, потребности и даже идентичность, обретают общенациональные качества, интересы и идентичность. Единство многообразия — наиболее жизнеспособная формула функционирования федеративной модели государства.

Основные типы и модели федерации определяются способом разграничения государственной власти по вертикали. В этом плане выделяются три типа современных федераций: договорная, централистская и кооперативная. В первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения и полномочий, во втором — все стороны жизни регулируются федеральным центром, а в третьем — осуществляется всестороннее сотрудничество федерации и субъектов. При этом говорят о субсидиарности, т.е. самоуправлении, составных частей государства при их общем сотрудничестве. Все проблемы решаются на уровне их закрепления, и вышестоящая власть вмешивается только в случае, если нижестоящая власть выходит за рамки своих полномочий. Думаю, что нам еще далеко до принципа субсидиарности, но двигаться к нему необходимо. Кроме того, следует учитывать, что в современной России переходного периода действуют три основные тенденции в развитии российской государственности: унитаризм, конфедерализм и федерализм. Можно сказать, что у нас вчера был федерализм, тяготеющий к конфедерализму, а сейчас — федерализм, тяготеющий к унитаризму. В действительности важно приблизиться к конституционной, взвешенной модели федерализма. Централизация и децентрализация — это не альтернативы развития федерализма, как некоторые полагают, а лишь два рычага управления в федеративном государстве, которые надо применять с учетом конкретных условий функционирования государства. Их состояние зависит от

109

внутренних и внешних факторов развития страны и управления государством, типа политических режимов. Российский опыт в прошлом и в современных условиях свидетельствует о губительности для кашей страны унитаристских привычек и конфедералистских уклонов.

Федеративные отношения — это политико-правовые, социально-экономические и иные отношения различных уровней властей по вертикали, которые охватывают все сферы общественной и государственной жизни, интересы местных сообществ и гражданина. Российская Федерация исторически — это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, хотя это в федеральном центре не очень любят подчеркивать. Недопустимо не любить свои народы, культуры, религии и строить государство на голой почве территорий. На первых этапах в нашей стране в большей степени принцип федерализма использовался как раз для обустройства народов, национально-государственных образований в составе Российского государства. Может быть, это была другая крайность. Ясно, что в современных условиях необходимо отойти от диктата этнического и этнополитического компонента в российском федерализме, если это явление имеет место. Но при этом не впадая в другую крайность: равнодушия к правам, национальному самосознанию и благополучию народов. Этнополитика поэтому должна стать важной составляющей частью федеративной политики. Важно понимать, что национал-сепаратизм и региональный сепаратизм проявляются в федеративном государстве в том числе и как результат необустроенности народов и регионов в составе единого государства. Часть политической элиты пытается это использовать, чтобы получить неограниченную власть для реализации своих корыстных интересов под прикрытием этнополитических лозунгов.

Федерализм — достаточно сложная система государственного устройства, которая позволяет гармонично, а не автоматически объединять интересы составных частей и целого в процессе длительных размышлений и поиска компромиссов. Духовно-политическое содержание федерализма предполагает действовать по принципу: «максимум согласия — минимум принуждения», стремиться к солидарности, к единству, к общей судьбе и к общим ценностям, не отказываясь от своих местных, региональных, этнонациональных, общностных ценностей, во имя их реализации в сотрудничестве набольшем пространстве и с большими возможностями. Именно поэтому продвижение к демократии и стабильности для такой полиэтнической, территориально крупной и географически разнообразной страны, как Россия, закономерно через продвижение к федерализму. Перефразируя слова известного немецкого ученого Р. Вальбера, которые относились к ситуации в ФРГ, можно

110

сказать: если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к российской Конституции 1993 г., то он наверняка пришел бы к выводу, что в России ничто не имело такое значение, как переход к демократии и федерализму. Это так и есть, хотя сама практика, государственно-управленческая система, политическая культура перегружены стереотипами. Управление процессом реформирования федеративных отношений — важнейшая задача государственного строительства в России. К сожалению, при проведении реформ в России практически не придерживаются принципов и критериев федерализма, не учитывается состояние федеративных отношений. В нынешних условиях достаточно соблазнителен и в то же время опасен переход к административному федерализму, в том числе и создание Федеральных округов для насаждения, унификации или, более того, искусственных попыток укрупнения субъектов Федерации на их основе. Все должно идти эволюционным путем, созревать, чтобы человек стремился к созиданию и объединению, а не к разрушению вновь и вновь через поколение. Такие попытки, как показывает история, опасны для нашего государства. Федеральные округа, если их использовать как способ приближения власти и возможностей Президента к регионам и местным сообществам и как линию «обратной связи», возможно, и принесут пользу. Исторические традиции сформировали достаточно самостоятельные по своей социально-культурной значимости общности не только в виде республик Татарстан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, но краев и областей, национальных округов, таких как Ярославская, Саратовская, Рязанская, Оренбургская, Брянская, Ростовская л другие области, Краснодарский, Красноярский, Алтайским, Ставропольский, Приморский края, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и другие автономные округа. Нецелесообразно разрушать устоявшиеся общности ради призрачных идей. Сама жизнь, потребности и самоощущение людей, экономические и культурные моменты, а не установки сверху должны обусловливать изменения. Следует также подчеркнуть особо важное значение для развития российского федерализма местного самоуправления. Перспективы российского федерализма в целом зависят от перспектив демократии, местного самоуправления и правового государства, от уровня самосознания народов, от организации территорий и, конечно же, от состояния прав и свобод человека-гражданина. Нельзя забывать, что федеративная модель государства стремится не только и не столько к согласию между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, хотя и это важно, но и между государством в целом и отдельными гражданами, которые в своей совокупности и составляют народ, регион

111

Федеративная модель государственного устройства соответствует тем задачам, которые ставит перед собой власть и народ нашей страны.

Ориентационные установки для самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель: важно прежде всего достичь понимания того, что федеративная модель государственного устройства является наиболее адекватной формой государственности и управления для такого крупного и сложносоставного государства, как Россия, Российская Федерация.

Ход занятия: что такое федерализация всех сфер общественной и государственной жизни и как она проходит в современной России? Два тезиса: а) «Россия исторически унитарное государство, поэтому ей не подходит федеративное устройство, более того, федерализм угрожает России очередным развалом государственности»; б) «Россия только в XX в. дважды распалась из-за жесткого унитаризма, догматизма и тоталитаризма государственного строительства и управления. Нужна современная демократическая и жизнеспособная модель государственного устройства и власти, иначе трудно будет сохранить целостность нашего государства. Теория и практика федерализма позволяют выстроить эффективную в наших условиях федеративную модель государства в нашей стране. Поэтому государство называется Российская Федерация».

Дайте аргументированное обоснование своих позиций при объяснении того или иного тезиса. Проблема эта крайне сложная даже формально.

Свидетельство очевидца: «Скажу, что в 1992 г. на Съезде народных депутатов РСФСР почти единогласно наше государство было переименовано в "Россию". Но мне (Р.Л.) пришлось взять слово, и после моего тяжелейшего выступления народные депутаты вернулись к голосованию и было принято таким же количеством голосов еще и название "Российская Федерация", т.е. Россия, Российская Федерация. Уверен, что поступил тогда правильно с точки зрения политики, реального состояния нашего государства, поступил и по совести, учитывая наличие в составе единой России различных народов с самобытной организацией. Если мы хотим жить спокойно и благополучно, то должно быть учтено мнение всех!»¹

Каково соотношение понятий «суверенитет» и «народная воля»?

112

Роль, место Федеративного договора в становлении российского федерализма. Известно, что при его составлении начались споры между несколькими группами: первая группа утверждала, что Федеративный договор надо подписывать с государственными образованиями, а таковыми у нас были только республики; вторая группа доказывала необходимость образования Русской республики из областей, краев и даже автономий, и она должна подписывать договор и учреждать федерацию с существующими республиками; третья группа считала, что надо иметь только губернии и нет необходимости в республиках в федеративном государстве. В результате рабочая группа по разработке Федеративного договора пришла к выводу, что важно, чтобы все республики, края, области и автономии были равноправными субъектами Федерации, и они подписывают договор не об учреждении Российской Федерации, а о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Сохраняется существующее государство, но путем разграничения предметов ведения и полномочий ему придается федеративный характер.

Какой из вариантов вы бы поддержали? Представьте и обоснуйте, письменно или в ходе дискуссии, свои аргументы.

По каким признакам субъекты Российской Федерации отличаются и что общего между ними?

Надо ли укрупнять субъекты Федерации? Какое значение вообще могут иметь количественные показатели? Что значит: субъекты Федерации в Российской Федерации обладают элементами учредительной власти?

Равноправие субъектов Федерации в соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации. Дайте свое обоснование.

Что значит — быть государственным служащим, чиновником в федеративном государстве; федеральный чиновник, чиновник администрации субъекта федерации, чиновник органов местного самоуправления. Кодекс и этика чиновника федеративного многонационального, демократического государства.

Основные федеративные признаки Российской Федерации. Какие из них более или менее успешно у нас работают?

Содержание и основные направления федеративных отношений.

Административный федерализм. Роль и место федеральных органов и полномочных представителей Президента в системе федеративных отношений. Гражданин в системе федеративных отношений.

113

Материалы по теме 3 Конспекты при поддержке М.В. Глигич-Золотаревой

Российская Федерация: конституционно-правовые основы

В своей книге «Политика» Аристотель (389-328 гг. до н.э.) писал: «Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государственного строя».

Для плодотворной работы нужна стабильность вообще, в том числе и во власти. А стабильность в демократическом обществе может обеспечить только всеобщее соблюдение Закона.

Правовой основой всех систем жизнедеятельности Российской Федерации, в том числе и федеративной и национальной политики, является принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Ее выполнение или невыполнение, степень реализации определяются множеством факторов.

Нынешний российский Основной Закон — не только плод глубоких раздумий юристов-государствоведов, но и результат острой борьбы и нелегких компромиссов реальных политических сил. Но не все причины и поводы для конфликтов исчезают сразу.

Конституция — это своеобразный договор государства и общества. Если его не выполняет одна сторона, то неизбежно не выполняет и другая. К сожалению, так случилось и в нынешний переходный период в России. Центральная власть, субъекты Федерации, граждане, освободившись от тоталитаризма, сбросили с себя и былую правовую ответственность. Оказалось, что для формирования правового государства принятия одной лишь новой Конституции определенно недостаточно. Недостаточно и всемирно признанной «Всеобщей декларации прав человека», статья 13 которой гласит: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства». Этот один из важнейших документов человеческой цивилизации был принят Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Характерно, что сорок восемь голосов проголосовало «за» и восемь воздержалось. В их числе: Советский Союз, Украина, Белоруссия, Саудовская Аравия и Южно-Африканский Союз.

Положительную оценку широкой общественности России получило принятие 31 марта 1992 г. Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти

114

ее субъектов. Основываясь на том, что российская государственность исторически тяготеет к федеративному устройству, договор не предусматривает права выхода субъектов из состава Федерации. Договор юридически закреплял разнотипность, и в то же время равноправие субъектов Российской Федерации.

В качестве правовой базы деятельности федеральных органов и субъектов Федерации в настоящее время служит хаотичный набор в разное время разработанных и принятых различных вариантов законодательных и иных правовых актов как федерального, так и местного уровня. К их числу относятся конституции, законы, основы законодательства, кодексы, различные многочисленные положения, уставы краев, областей, городов федерального значения, другие нормативные постановления, акты и решения. Все это требует упорядочения, приведения в соответствие с новым федеральным законодательством.¹ Разная политическая ситуация, разные стартовые условия и неодинаковая экономическая политика властных структур многих субъектов Федерации не позволили создать единую для страны по горизонтали и вертикали правовую базу органов законодательной власти.

Сложилось так, что процессы экономической интеграции не получили правового обеспечения, так же как и законодательный процесс не был подкреплен экономической стабилизацией.

У субъектов Федерации есть огромное поле для полной самореализации в рамках Российской Конституции. Она гарантировала им самые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем. За ними закрепляются все права государственной власти, кроме тех, которые перечислены в качестве федеральных прерогатив. Для отражения особенностей жизни своих территорий они вправе создавать собственные основные законы — уставы и конституции.

Важнейшим условием политической стабильности является реализация конституционных принципов федерализма.

Конституция Российской Федерации

Федерализм в России существует сегодня в значительной мере как теоретическая конструкция, закрепленная нормами действующей Конституции. Реальное государственное устройство едва ли вписывается в конституционные рамки. Безусловно, нельзя не принимать во внимание всех достоинств действующей Конституции, ее основополагающей

115

роли в закреплении основ российского федерализма, однако создание в России действительно федеративного государства не было результатом реализации конституционных норм. И дело здесь не только в несовершенстве норм Конституции, содержащей подчас декларативные положения, расходящиеся с действительностью, но и в практике их применения. Укажем лишь некоторые общеизвестные конституционные противоречия на пути совершенствования федеративных отношений.

1. Равноправие субъектов Российской Федерации

Часть 4 ст. 5 Конституции говорит о том, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Однако в ч. 1 той же статьи сказано, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». Кроме того, в ч. 2 ст. 5 предусматривается, что республика (государство) имеет свою конституцию, а прочие субъекты — только уставы. В данном вопросе Конституция РФ предстает как внутренне противоречивый документ, предписывающий субъектам конституционных правоотношений разные модели поведения, руководство которыми в практической деятельности весьма проблематично. Таким образом, налицо неразрешенное конституционное противоречие, касающееся правового статуса субъектов Федерации. Кроме ст. 5, Конституция содержит еще ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. (Но является ли это основой конституционных противоречий, ибо формально все субъекты Федерации имеют признаки государства? — Р.А.)

В перечне ст. 65 субъекты Федерации указаны не в алфавитном порядке (в последовательности их перечисления большую роль сыграли представления о разных видах субъектов). (Неужто Чувашия переименует себя «Аявашей», чтобы по алфавиту быть первой, и надо ли такие вещи возводить в статусные признаки? По-моему не следует. А как думают слушатели, читатели? — Р. А.)

2. Разграничение предметов ведения и полномочий

Конституция РФ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в ч. 3 ст. 5 в качестве одного из принципов федеративного устройства, а в ч. 3 ст. 11 закрепляет, что указанное разграничение осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и

116

полномочий. Статья 72 предусматривает наличие сферы совместного ведения, а ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции наделяют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Какие бы споры относительно необходимости включения в Конституцию подобных норм, и в особенности ст. 72, свидетельствующей о кооперативном характере российского федерализма, не велись, очевидно, что данные конституционные нормы в условиях правового государства могут только способствовать развитию федеративных отношений. Злоупотребления в указанной сфере стали результатом не столько низкого качества конституционных норм, сколько практики их применения.

3. Субъектный состав Российской Федерации

Недостатками субъектного состава Российской Федерации, закрепленного в ст. 5 и 65 Конституции, сразу называют слишком большое количество субъектов, что неубедительно, и «пестроту» их статуса, что по Конституции особого значения не имеет.

4. Сфера совместного ведения

Опасность как для нормальной реализации полномочий по предметам совместного ведения, так и для конституционных принципов федеративного устройства представляют не столько издержки договорного процесса, сколько тот факт, что реализация правовых норм, содержащихся в федеральных законах по предметам совместного ведения, зачастую выходит за определенные Конституцией рамки совместного ведения и по форме все более напоминает реализацию предметов исключительного ведения Федерации. Причиной подобной коллизии отчасти является несовершенство конституционной модели, ее перегрузка совместными полномочиями.

Исторически сфера совместного ведения, так называемая конкурирующая компетенция, появилась именно потому, что невозможно было полностью разграничить весь объем компетенции между федерациями и их членами. «Кооперативный» федерализм, таким образом, является отнюдь не надуманной юридической конструкцией, а плодом естественной эволюции федеративных отношений. И соответствовать условиям демократии означает терпеливое согласование интересов различных частей единого государства, граждан и власти.

117

5. Единство системы исполнительной власти

Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). Наряду с этим она предусматривает, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77). Таким образом, единство исполнительной власти, согласно действующей Конституции, распространяется исключительно на сферы ведения Федерации и совместного ведения. Сложность в уяснении истинного смысла термина «единство системы исполнительной власти» вызвана рядом факторов.

6. Конституционное законодательство

В области конституционного законодательства федеральным законодателем за последние годы был устранен целый ряд пробелов, приняты многие предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы.

При этом необходимо отметить, что принятые акты отнюдь не являются безупречными. Возьмем, к примеру, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»¹, разработанный в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Принятие данного Закона стало своевременной акцией, нацеленной на разрешение противоречий, накопившихся в сфере государственного строительства. Вполне очевидна и назревшая необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации.

7. Федеральные законы

Реалии законодательного регулирования федеративных отношений сегодня в корне отличаются от наблюдавшихся еще несколько лет назад; уже приняты и действуют ключевые Федеральные законы: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»², «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной

118

власти субъектов Российской Федерации»¹ и др., причем последний Закон уже претерпел существенные изменения (касающиеся так называемого федерального вмешательства и «третьего срока»). Сейчас вносятся новые и новые поправки.

Необходимо уделить внимание и другим предложениям по совершенствованию законодательства. В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ². Мною (Р.А.) был разработан и внесен такой Закон в Государственную Думу в 1994 г. Он получил 14 голосов. Это пример господства унитаристских воззрений среди депутатов Государственной Думы. Только сейчас Комиссия при Президенте Российской Федерации (Председатель — Д.Н. Козак) выходит с подобным законопроектом.

Таким образом, проблема совершенствования федерального законодательства в сфере федеративных отношений предстает как крупномасштабная общегосударственная задача. Основные направления ее преодоления можно классифицировать в зависимости от юридической силы рассматриваемых нормативных правовых актов.

Из проблем реформирования действующей Конституции рассматриваются вопросы формирования и организации деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации, создание которого предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.

Выступление С.М. Миронова, председателя Совета Федерации ФС РФ, 14 марта 2002 г. на семинаре-совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Совет Федерации ставит своей целью решение трех важнейших задач. Первая их них — это систематизация всего правового поля России.

Вторая задача — оценка и экспертиза правоприменительной практики. Это важно, поскольку необходимо отслеживать, как реально работают нормы права, удостовериться, что данные законы работают в

119

полном объеме, или же убедиться, что следует либо изменять, либо дополнять те или иные законодательные акты.

И, наконец, третья задача, плавно вытекающая из первых двух, — это долговременное государственное планирование законодательной деятельности для того, чтобы четко понимать, какими приоритетами мы должны руководствоваться. Когда есть осмысление и есть целеполагание, есть некий системный план, то в рамках этого плана можно эффективно работать.

Поэтому необходимо иметь возможность обмениваться опытом законодательной работы и стараться заранее делать так, чтобы у нас было единое правовое поле и не было проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Татарстан готов к устранению противоречий между конституциями

ИТАР — ТАСС 16 февраля 2000 г.

Татарстан готов «сесть за стол переговоров и не спеша идти к унификации двух конституций — республиканской и российской», — заявил председатель Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин. Напомнив об очередной годовщине Договора о разграничении предметов ведения между федеральным центром и Татарстаном, он признал, что договор имеет много нестыковок между «конституциями Татарстана и России», поскольку республиканский основной закон был принят на год раньше, чем российский. Вместе с тем он считает, что именно Договор между Татарстаном и федеральным центром являлся «особым вкладом Татарстана в развитие истинного федерализма и не допустил отката к унитарному государству».

«Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути»

И. Стариков

Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути. Поэтому регионам, самым отдаленным территориям нашей страны, должно уделяться гораздо больше внимания без намека на какую-либо дискриминацию. Их предложения, позиции и интересы по самым принципиальным вопросам должны безоговорочно учитываться. Сколько можно твердить — «надо услышать голос регионов», надо действительно слушать и вести совместную работу по конкретным направлениям.

120

Нам отведена принципиальная роль в системе организации государственной власти в России — мы являемся последним конституционным барьером перед подписанием закона Президентом страны. Нам дано право вносить законодательные инициативы как от всей палаты, так и от каждого сенатора (в отличие от Госдумы, где палата как коллегиальный орган власти таким правом не наделена). И это не случайно: ведь мы, палата регионов, являемся, я бы сказал, «цементирующим раствором» Государства Российского. Уровень законотворческой деятельности сенаторов уже стал повышаться, и со временем Совет Федерации безусловно займет то место, которое отведено ему Конституцией России.

Конституционная модель российского федерализма

Н. Варламова, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН

Любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно перспективный характер. Она не фиксирует существующее государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние. Это естественно. Когда общество стремится расстаться с прошлым и перейти к некоторому новому, еще не вполне определенному состоянию (something else — по выражению западных политологов), конституция будет не отображать существующие публично-правовые отношения, ибо таковых попросту нет (от старых уже отказались, новые еще не утвердились), а предлагать нормативную модель государственности.

К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями

121

уже нельзя было не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю «размытость»¹, вариативность.

По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции.

Явно унитаристские тенденции федерального конституционного регулирования с лихвой компенсируются в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглашают в конституциях (и реально обеспечивают) безусловное верховенство своих законов. Согласно п. 17, 18 ч. 1 ст. 88 Конституции Башкортостана избрание судей всех судов, действующих на территории Республики, и на практике осуществляется ее Государственным Собранием.

Исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу. Реальная федеративная структура сложится в России в ходе своего рода «торга» между центром и регионами², и, если в результате будет заключена «взаимовыгодная сделка», федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока «торг» не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной — поверхностной и противоречивой.

122

Перевернуть пирамиду. Не власть должна формировать гражданское общество, а гражданское общество обязано формировать власть¹

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

В последнее время в нашей стране проводится назревшая и необходимая работа но укреплению государственной власти. Беда, однако, в том, что чаще всего это сводится к традиционным бюрократическим мерам. Между тем устойчивость государства в демократическом обществе обеспечивается достойным и равноправным взаимодействием, сотрудничеством власти и граждан. Государство, как и гражданское общество, существует там, где есть разумная организация жизни людей. Из гражданского общества вырастает и само государство. Упорядочение власти требует соответствующего упорядочения общества — псевдодемократическая стихия тут только вредит. Но, пытаясь упорядочить общество, важно не впасть в привычную для России компанейщину. На встрече в Уфе с Ассамблеей народов Башкортостана Владимир Путин, высоко оценив этот институт, сказал, что следовало бы нечто подобное создать и на федеральном уровне. Как председатель Совета Ассамблеи народов России, как один из тех, кто стоял у истоков формирования Ассамблеи народов Башкортостана, я хотел бы высказаться в отношении усилий, которые ныне прилагаются к организационному оформлению гражданского общества России. Великий гражданин Петр Чаадаев два столетия тому назад страдал от отсутствия зрелого гражданского общества в России и пришел к горькому выводу, что «Россия не имеет будущего». Но в самые тяжелые годы оказывалось, что у нас есть и гражданское общество, и достойные граждане. Сегодня нам предоставлен новый шанс модернизировать наше общество на демократических принципах и от отдельных героических проявлений гражданского общества перейти к стабильному его функционированию. Для этого необходимы фундаментальное осмысление философских основ развития российского общества и широчайшая дискуссия о формах его упорядочения. При этом придется преодолевать свойственную нашей интеллигенции известную оппозиционность к власти. Люди, приобщенные к власти, и те, кто вне ее, находятся на разных берегах. А главное, в России Отечество часто путают с властью или отождествляют с ней. Обычно для нас власть — это не народ и его воля, а всего лишь должностное лицо. Когда власть приобретает

123

узкопартийный национал-патриотический или местнический оттенок, она не может отражать чаяния всех слоев российского общества, всех национальностей. Верно сказано, что патриот любит свой народ, а националист ненавидит другой народ. Сегодня в моде национальное начало. И страшно, когда эта мода переходит в национализм, расизм, разрывая тем самым целостность Отечества. Возможна и другая модель — этническая инфантильность, безнациональность, космополитизм. И то и другое не отвечает многонациональной сущности России, задаче выявления потенциала народов и сохранения единства страны.

Главная проблема России со времен Чаадаева и до сих пор заключается в том, что мы так и не преодолели рабства, а рабство порождает страх, эгоизм, патриархальщину. Причина этого — в нашем прошлом. С прошлым трудно справиться, особенно когда ненависть обращена против своего государства, против своих сограждан по политическому, этническому и иным признакам. И каждый раз оказывается виноват кто-то, а не мы в целом как народ. Помнится, Борис Ельцин говорил: «Если мы не преодолеем рабства, то ворвемся в Европу как орды варваров» (ссылка). Вышло наоборот. Мы не стали переходить границы Европы, мы топчем и унижаем друг друга на всем постсоветском, когда-то родном для всех нас, пространстве, доводя народы собственных стран до отчаяния, до взаимного уничтожения. Главные противники сегодня — это бывшие республики и народы Советского Союза. Главный объект оскорбления, унижения и войн — наши же национальности и религии. Получается, что из вчерашнего нашего гражданства ничего путного не вырастает. И это недопустимо.

Актуален сегодня как никогда вопрос об уровне нашей гражданской и государственной (а не этнической, религиозной, политической и местнической) самоидентификации. Эта проблема встает перед нами в двух измерениях: во-первых, в какой степени мы стали нациями-этносами; а во-вторых, все вместе — нацией-государством. Без ответа на эти вопросы нам будет трудно дойти даже до первой строки Конституции: «Мы — многонациональный народ Российской Федерации».

<...> В начале XXI в. Россия обрела шанс сформировать гражданское общество, осмысливая и учитывая весь исторический опыт. Это станет реальностью, если мы будем учиться на своих ошибках, а не увлекаться новыми «политическими технологиями». К сожалению, с помощью «политтехнологов» мы вновь можем избрать путь в тупик, твердя при этом, что «все путем». Не успел Президент Путин долететь из Уфы в Москву, а гражданское общество уже ждало его в Кремле.

124

Вновь по-российски, как в сказках. Прикажите — и выстроим как надо: кого по вертикали, кого по горизонтали. И гражданин в роли сказочного персонажа живет верой, что на Россию направлен взор Божества. Так и получается, что обыденная повседневная жизнь оказывается ни к чему. В ней слишком много проблем и мук ответственности, которую граждане стремятся переложить на власть, а власть при первом же удобном случае — на граждан.

Российский федерализм: политико-правовые основы¹

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

Несмотря на значительное разнообразие, большинство существующих проблем российского федерализма может быть объединено в несколько групп.

Первая — проблемы, порожденные несовершенством и противоречивостью исходных и доставшихся нам в наследство сложнейших проблем государственного устройства.

Вторая — проблемы, обусловленные развитием федеративных отношений вне конституционного поля.

Третья — проблемы критики экономики и потери управляемости единым экономическим и правовым пространством.

Четвертая — проблемы, связанные с несовершенством и противоречивостью ряда положений Конституции, и особенно с противоречиями конституций и уставов субъектов Федерации.

Пятая — проблемы правового обеспечения федеративных отношений по всему комплексу противоречий в Федерации.

Именно из-за отсутствия законов современная практика федеративных правоотношений все более расходится с установленными в Конституции Российской Федерации нормами. Требовать изменения Конституции вместо ее использования в законодательстве — путь не очень продуктивный.

Во-первых, Основной Закон Российской Федерации должен быть ориентирован на устойчивое социально-экономическое развитие государства, налаживание отношений, сотрудничество и совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Нельзя, да и невозможно подгонять Конституцию под каждый случай, возникающий на практике.

125

Во-вторых, срочно нужно принять предусмотренные Конституцией страны федеральные законы, предназначенные для регулирования федеративных отношений, и таким образом развивать заложенные в Конституции нормы и восполнять содержащиеся в Основном Законе Российской Федерации неопределенности и пробелы.

В-третьих, недопустимо терять содержащийся в Конституции дух компромиссного Федеративного договора. Процессы развития Российской Федерации настолько сложны, что здесь не обойтись лишь сухим языком права. Нужно умело согласовывать свои интересы.

Субъекты Федерации зачастую вынуждены входить в противоречия с нормами Конституции страны не столько по сути, сколько в рамках регламентации полномочий Конституции. Особенно когда региональный законодатель начинает опережать своей законотворческой деятельностью федерального законодателя. Конечно, в ходе этой работы есть и попытки установления в своих основных законах, иных нормативных актах прав и обязанностей (полномочий), отличных от установленных в Основном Законе Российской Федерации, федеральных законах, что, конечно же, недопустимо и порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Федерации, а порой и случаи неисполнения федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. И здесь закономерно вмешательство Федерации.

Из-за «запаздывания» федерального законодателя в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (в основном из-за отсутствия механизмов реализации ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации) субъекты Федерации осуществляют «опережающее» нормотворчество. В результате этого действующие в настоящее время в субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам.

<...> Без активной работы законодателя и правоохранительных органов в сфере федеративных отношений может быть нарушен принцип верховенства Конституции и законов Федерации над соответствующими актами субъектов Федерации. Соответственно может быть нарушена целостность Федерации, ее единое правовое и законодательное пространство. И здесь своевременны инициативы Президента, часть которых мы давно предлагали законодательно.

В случае нарастания кризисных явлений и неуправляемости возможна утрата государственного суверенитета России над отдельными территориями субъектов РФ. Это могут быть не только республики

126

Северного Кавказа, как об этом пишут, но Дальний Восток, Калининградская область, Курильские острова. Эту проблему необязательно рассматривать только через призму этнического фактора. Нужно находить эффективные правовые механизмы своевременного решения таких проблем.

Главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны.

Видимо, необходимо разработать и принять программу совместных действий федеральных и региональных органов государственной власти, выделив в качестве приоритетных следующие направления деятельности:

1. В области федеративного строительства.

В первоочередном порядке принять федеральный конституционный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации». Ускорить принятие федеральных конституционных законов «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации». Законы должны осуществить правовое обеспечение федеральных отношений, определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений.

Следует найти механизмы существенного расширения права субъектов Федерации при подготовке федеральных нормативно-правовых актов и принятии решений на федеральном уровне. Повысить роль и увеличить ответственность руководителей субъектов Федерации за реализацию на своих территориях Конституции и законов Федерации, указов Президента и решений правительства.

Предполагается изменить порядок формирования Совета Федерации, имея в виду не только направление от субъектов Федерации всенародно избранных глав субъектов Федерации, но и всенародное избрание депутатов Совета Федерации (второй части палаты) для работы на постоянной основе. Или принять другие меры по повышению легитимности Совета Федерации, в том числе исключающие проникновение исполнительной власти во власть законодательную. Повсеместно в России нарушается принцип разделения властей.

127

2. В области дальнейшей гармонизации федеративных отношений:

а) Совершенствовать координацию нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для этого наряду с мерами взаимного информирования и согласования проектов нормативно-правовых актов — федеральных и субъектов Федерации — ввести в практику проведение регулярных (как правило, 3-4 раза в год) конференций по координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для обсуждения актуальных проблем российского федерализма и выработки совместных мер по их разрешению. Предполагается, что их участниками станут полномочные представители Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, главы законодательной и исполнительной власти, руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также мы полагали бы целесообразным командирование в субъекты Федерации не менее двух раз в месяц руководителей министерств и ведомств, а также регулярное проведение отраслевых конференций (совещаний) руководителей отраслевых федеральных и региональных ведомств для согласования взаимных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Это функции теперь, видимо, выполняет представитель Президента в федеральном округе.

б) Повысить эффективность механизмов разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

В этом случае основным должен стать установленный в ч. 2 ст. 76 Конституции России приоритет законодательного способа разграничения полномочий. Даже при продолжении договорной практики между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо исходить из логики иерархии нормативно-правовых актов, а именно: Конституция Российской Федерации (ст. 72) — федеральный закон — договор между федеральными и региональными органами государственной власти на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона — соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передачи части своих полномочий, которые установлены: для федеральных ведомств — либо федеральным законом,

128

либо договором; для региональных ведомств — законом или иным нормативно-правовым актом субъекта Федерации.

Следует предложить Федеральному Собранию России безотлагательно принять федеральный закон о механизмах реализации совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В законе целесообразно предусмотреть в соответствии с Конституцией правовое регулирование процедуры как законодательного, так и договорного разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также ответственность за их реализацию на практике.

<...> Следовало бы рекомендовать Конституционному Суду Российской Федерации ежегодно публиковать доклад о состоянии конституционной законности в сфере федеративных отношений и мерах по ее укреплению.

В связи с вышесказанным следовало бы активизировать научные разработки по проблемам современного федерализма в России. Предложить Российской академии наук на базе Института государства и права РАН с участием заинтересованных федеральных и региональных органов государственной власти создать НИИ по изучению проблем федерализма и национальных отношений.

3. В области совершенствования законодательства и пресечения неконституционных решений (действий) федеральных и региональных органов государственной власти и должностных лиц, возложения на них санкций конституционно-правовой ответственности.

Здесь важно еще раз подчеркнуть, что главное сегодня — это принятие федеральных законов и реализация таким образом основных положений Конституции страны о федеративном устройстве и федеративных отношениях. Потенциал федерализма, который заложен в действующей Конституции страны, пока остается нереализованным в практике федеративных отношений.

<...> Процесс совершенствования федеративных и национальных отношений может проходить только с согласия двух сторон. Сегодня пока еще преобладают крайности — либо децентрализация власти и полномочий, либо централизация. Надо избегать крайностей и обеспечивать паритет развития центробежных и центростремительных тенденций. Важно делать все возможное для укрепления единства и сохранения целостности Российского государства при учете особенностей, возможностей и интересов составных частей, народов и территорий. В этом залог самостоятельного и благополучного развития всех субъектов Федерации, всей страны, государства в целом.

129

Из конспектов доктора исторических наук, профессора К.В. Калининой

Конституционная модель федерации и ее субъектов подвергается жизненным испытаниям. Многообразные федеративные отношения нередко деформируются. Экономические трудности, противоборство политических элит, давление общественного мнения зачастую ведут к смещению с «оси» отдельных элементов федерации.

Стабильность и динамизм Российской Федерации во многом зависят от определения предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. В основу их разграничения положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие установить характер и объемы ведения собственно Федерации и ее субъектов. Причем разнородность предметов ведения — налицо, и даже их условное объединение создает немалые трудности.

С учетом многообразия предметов ведения используются три юридически значимых способа установления круга предметов ведения — по линии собственно федерации, по линии совместного ведения федерации и ее субъектов, по линии исключительного ведения субъектов федерации. Вопрос в том, насколько удачно производится «наложение» этих способов и соответствующих им юридических формул на разнообразные предметы ведения.

Следует обратить внимание на необходимость гармоничного сочетания двух аспектов: 1) обеспечение четкого разграничения предметов ведения и полномочий и 2) взаимодействие органов государственной власти федерации и органов государственной власти ее субъектов. Односторонний акцент на разграничении уменьшает психологические, организационные, юридические и материальные ресурсы их взаимодействия. А это весьма актуальная задача на современном этапе развития российского федерализма.

Кроме «вертикальной» согласованности предметов ведения и полномочий государственных органов требуется приложить усилия к достижению их функциональной согласованности. Речь идет об обеспечении на каждом уровне правильного соотношения между упомянутыми конституционными формулами, нормами отраслевых законов, которые призваны их развивать, и положениями о соответствующих министерствах и иных органах. На практике довольно часто возникает юридический и фактический разрыв функций, задач и действий, например, в сфере здравоохранения, образования, национальной политики и др. Преодолению этого нужно уделить серьезное внимание.

130

Таким образом, для России как федеративного государства первостепенное значение имеет организация власти, построение и функционирование ее институтов. Признание народа источником публичной власти в широком смысле (п. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ) сочетается с двумя важными положениями применительно к ее федеративному аспекту. Во-первых, закрепление единства системы государственной власти (п. 3 ст. 5), которая осуществляется на основе ее разделения на самостоятельные ветви (ст. 10). Во-вторых, разграничение функций Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти, когда Федерация определяет устройство федеральных органов (п. 4 ст. 71) и принципы организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (п. 1 ст. 77).

Эта конституционная модель власти в процессе ее реализации на практике осложняется рядом противоречий. Не определены достаточно отчетливо общие принципы построения представительных и исполнительных государственных органов в субъектах Федерации. Недостаточность соответствующих федеральных законов порождает немало отступлений от них. Не вполне ясны пределы допускаемого разнообразия в построении государственных институтов. Нужная мера нередко нарушается.

На уровне субъектов Федерации также наблюдается разнообразие в построении их государственных органов. Законодательные органы отличаются по составу, структуре и объему деятельности. Органы исполнительной власти созданы вокруг «управленческого центра» — Президент (глава республики) и Кабинет Министров, губернатор (глава администрации). Сильная горизонтальная линия выражена как в сходных, так и в специфических построениях министерств, департаментов, управлений, их функциях и структуре. Поэтому предстоят поиски оптимальных моделей.

Наибольшую трудность вызывают отношения госорганов «по вертикали». Здесь можно выделить четыре проблемы. Во-первых, степень структурированности систем однородных органов; во-вторых, объем и характер функциональных связей госорганов, включая соотношения между функциями, выполняемыми «совместно», «по согласованию» и «самостоятельно»; в-третьих, между правовой соподчиненностью органов; в-четвертых, основания для создания структур федеральных органов, действующих на территории субъектов Федерации, отношение к ним и к Представителям Президента Российской Федерации в регионах республиканских, областных и иных властей. Решение этих проблем может проходить поэтапно:

131

• особое значение приобретает создание специальных институтов взаимодействия федеральных структур и структур субъектов Федерации;
• необходимо упорядочить консультативные, экспертные и иные советы (комитеты) при федеральных органах с участием представителей субъектов Российской Федерации;
• требуется более эффективно использовать процедуры совместного принятия решений, согласования планов, программ, проектов законов и иных актов;
• в формировании и использовании демократических институтов — местного самоуправления, общественных объединений, проведения выборов, референдумов — также нужны согласованные действия Федерации и ее субъектов;
• необходимо также создать «механизмы», когда в условиях «чрезвычайного положения» должны меняться режимы функционирования тех или иных государственных институтов.

132

133

Таблица 1. Основные группы таких конкурирующих принципов в системе федеративных отношений

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4)	Самоопределение народов в Российской Федерации (преамбула, ч. 3 ст. 5), вся полнота власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73), признание республик в составе Российской Федерации государствами и наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику — конституцию, государственный язык (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68)
Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), единство правового и экономического пространства (ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 8, ст. 74, 75)	Возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4, 6 ст. 76)
Единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77, 78)	Право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77)
Равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5)	Асимметричность Российской Федерации, различный конституционно-правовой статус образующих ее субъектов (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65, ст. 66, ч. 2 ст. 68)

134

135

136

---