Глава 21 |
§ 1. Понятие и принципы законности
Формирование гражданского общества, правового государства в нашей стране требует достижения качественно нового состояния общества, в том числе и иного уровня законности и правопорядка в системе правовой надстройки. Законность и правопорядок неотделимы от права, его реализации, поэтому изучение их связей в механизме правового регулирования постоянно находится в центре внимания теоретических исследований.
Но как бы ни были многочисленны и глубоки теоретические и практические проблемы законности, как бы ни был высок уровень их исследований, каждый новый этап развития нашего общества вновь и вновь ставит перед наукой, казалось бы, уже давно полностью решенные проблемы в этой сфере и выдвигает новые. Наряду с постановкой традиционных теоретических и практических вопросов законности (роль прокуратуры, суда, арбитража, милиции, государственных органов в обеспечении законности в их нормальной деятельности) неизмеримо возросло значение анализа ее функционирования во всех сферах хозяйственного и культурного строительства.
Изучение проблем законности и правопорядка в курсе теории государства и права исключительно важно, потому что все без исключения отраслевые юридические науки, исследующие различные аспекты права, правоприменительного процесса, так или иначе, но в конечном счете обязательно выходят на эти проблемы, что, естественно, порождает различные взгляды. Особую актуальность и практическую значимость проблема законности приобретает в связи с выдвинутой концепцией формирования правового государства.
В теории нрава отмечается, что понятие "законность" характеризует правовую действительность, взятую под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы,
471
ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества.
В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто се определяют как режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом.
В соответствии с этой дефиницией законность состоит из двух элементов: законотворчества (издание законов и основанных на них правовых актов) и осуществления нормативно-правовых актов. Однако представляется весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, т. е. особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов, призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что законность - величина постоянная; она меняется всякий раз, как только происходит изменение законодательства.
Правотворческий процесс - это деятельность, которая определяется соответствующими нормативными актами; она подпадает под требования соблюдения, исполнения законности и в этом отношении не отличается от других видов государственной деятельности, например от правоприменения, следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности. Законность связана с законами, но они выступают не как составная часть, а прежде всего только как предпосылка и условие ее осуществления.
Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности порождены не только сложностью, многогранностью и динамикой предмета, но в большей степени терминологической неясностью. Термин "законность" обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни.
Еще Н. В. Крыленко в свое время определял революционную законность как общественный уклад, режим, строй, складывающийся на основе претворения в жизнь норм, директив Советского государства. Н. Г. Александров рассматривал законность "как особенный общественный режим", как "обстановку", в которой правонарушения своевременно вскрываются и пресекаются, иными словами, законность определялась им как "устойчивый образ правоотношений". П. Е. Недбайло отмечал, что законность есть состояние, которое характеризует соблюдение всем обществом государственно-правовых актов, "свойство общественной жизни". В определенной мере синтезируя высказывания многих
472
ученых, П. М. Рабинович считает законность определенным режимом (состоянием) общественных отношений, который характеризуется их соответствием законам и подзаконным актам.
На первый взгляд может показаться, что все различия в определениях являются чисто словесными, не касаются существа вопроса. Однако главное - это отграничение законности от близких с ней явлений. П. М. Рабинович, пожалуй, прав, когда подвергает критике определение законности как неуклонного и точного соблюдения (исполнения) законов.
Сама по себе правоприменительная и правореализующая деятельность еще не является законностью. Коль скоро они соответствуют законности, то выступают не элементами ее содержания, а ее носителями. Законность - это особое состояние деятельности, выражающееся в свойствах юридической правомерности последней.
Когда говорится о законности, то имеется в виду соответствие деятельности закону. Содержанием законности является не исполнение закона как такового, не деятельность, в которой он находит осуществление, а соответствие этой деятельности закону, законосообразность поведения. Термин "законосообразность", пожалуй, дает возможность провести четкую границу между тесно связанными явлениями - законностью и реализацией права, применением нрава (Л. С. Явич).
Понятие "режим законности" обозначает определенное состояние соответствия общественных отношений законам и другим подзаконным актам, которое может быть зафиксировано, охвачено одним словом - "правомерность". Итак, режим законности есть состояние правомерности общественных отношений, законосообразности поведения. Правоприменительная, правореализующая деятельность выступает ближайшей, непосредственной причиной законности. Эта необходимая и существенная внутренняя связь законности представляет собой, таким образом, генетическую зависимость (П. М. Рабинович).
Не претендуя на истину в последней инстанции, понимая, что никакое краткое определение не может отразить все стороны предмета, предложим следующее понимание законности: это требование общества и государства, состоящее в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно.
Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно предусматривает прежде всего активное участие в управлении государственными и общественными делами на основе и в рамках закона.
473
Законность, выступая в виде государственного п общественного требования, тесно связана с государством п обусловлена такими его специфическими характеристиками, как разделение граждан по территориальному признаку и наличие публичной власти.
Разделение граждан по государственно-территориальным единицам неизбежно ведет к тому, что их поведение подпадает под правовое регулирование, осуществляемое не только федеральными органами государственной законодательной, исполнительной, судебной власти, по и органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Законность, рассматриваемая в этом аспекте, обозначает иерархию правовых норм (законов и подзаконных актов), известное соответствие и подчинение нормам права, установленным высшими и центральными органами государства.
Публичная власть- сложное понятие. Прежде всего это государственная власть, основными формами реализации которой являются правотворчество, управление и правосудие. Законность заключается в правильном осуществлении всех функций в определенных законом границах и по определенным правилам.
В условиях законности государственные органы п должностные лица призваны в соответствии с действующими нормами права рассматривать и решать конкретные вопросы, касающиеся прав и свобод граждан, реагировать на жалобы по поводу незаконных актов применения права. В свою очередь граждане должны исполнять возложенные на них правовыми нормами обязанности.
Законность связана и с государственным суверенитетом. Его законы обладают всеобщей обязательностью. Это значит, что их сила распространяется не только на государственные органы, должностных лиц и граждан, но и на общественные организации п их органы. В этой связи встает очень интересная проблема соотношения законности и политической системы в целях раскрытия особенностей складывающегося политического режима, рассмотрение законности как явления политико-правовой жизни, как принципа функционирования политической системы. В настоящее время ведется активный анализ нормативной основы функционирования последней.
Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования п применения норм права в общественной практике, поэтому законность существует, пока существует право, являемся правовым режимом общественных отношений.
474
В западной литературе такое состояние стали называть правозаконностью, что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими институтами, считать, что соблюдение великих принципов правозаконности ярко свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации.
Понятие законности как режима вытекает из того факта, что право объективно. Оно порождает и столь же необходимое явление - законность, которое связано с осуществлением права. Поэтому понятие законности как режима нередко употребляется в качестве синонима понятия "право", что нельзя признать удачным, так как взаимодействие законности и нрава есть встречное влияние однопорядковых общественно-политических явлений.
Законность оказывает на право обратное влияние, в нем объективируются требования законности как в процессе его формирования, так и в процессе осуществления, поэтому государство способствует обеспечению законности в поведении всех социальных субъектов, направляя его в правомерное русло под угрозой реализации принуждения.
Для понимания природы законности нужно выяснить ее основные идеи (свойства, черты).
1.Всеобщность законности заключена в ее всеобщей обязательности, обращенной ко всем и каждому без исключения, независимо от положения, чина и ранга. Перед законом все равны и все должны ему подчиняться, в противном случае предполагается неотвратимость ответственности.
2.Единство законности состоит в распространении этого требования на всю территорию Российской Федерации. В. И. Ленин справедливо отмечал, что законность не может быть калужская или казанская, она должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик. Единство законности состоит в ее единообразном понимании. Проявление местничества - противозаконное явление. Местные особенности нужно учитывать, но только в рамках закона и на его основе.
3.Верховенство закона является важнейшим свойством законности, связанным с исключительностью закона, означающим иерархию нормативно-правовых актов, что закрепляется в Конституции РФ. Последняя имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
475
Функционирование государства должно осуществляться исключительно на основе законов, при строгой реализации должностными лицами своих обязанностей и прав социальных субъектов. Это свойство распространяется на все правовые формы деятельности государства: правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам - исполнителям норм права (прежде всего закона) занимать позицию "свободного усмотрения", произвольно принимать решение исполнять или не исполнять закон по тем или иным мотивам.
4.Неотвратимость реализации законности обозначает пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за эти нарушения. Всякое правонарушение есть одновременно и нарушение законности. Праву должны быть чужды "мертвые" нормы, которые только провозглашаются, но не реализуются. Еще Петр Великий отмечал: "Всуе законы писать, коли их не исполнять". Законность является проводником, реальностью права, это право в действии, реализация права как социальной ценности, как важнейшего инструмента регуляции общественных отношений.
5.Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь такова: любое отступление от законности, объясняемое "высшими интересами", "требованиями народа", "моральными соображениями" и т. п., приводит к дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма.
Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая также определяется законом. До тех пор пока изменения не внесены, закон действует, существует. Не зря древние говорили: "Закон суров, но это закон" ("Dura lex, sed lex").
В то же время законность предполагает учет целесообразности, пользы в процессе применения права при назначении конкретной меры наказания за совершенное правонарушение. Но в любых случаях соображения целесообразности учитываются на основании и в рамках закона.
6.Неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не может быть и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности. Единство права и законности вытекает из свойства права как регулятора общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций
476
посредством законности. Так как законность связана с реализацией права, то из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказанное выше.
Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной жизни, включает не только требование законосообразного поведения, но и само такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим законности, который неразрывно связан с демократией, является ее выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего прав и свобод граждан. Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам.
Законность включает равенство всех перед законом, равенство прав и обязанностей. Выполнение последних есть реализация требований законности и в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что способствует активному участию граждан в делах общества и государства, прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут восприняты их абсолютным большинством. Демократия в свою очередь обеспечивает демократическое содержание законодательства, заинтересованность в его исполнении и подконтрольность деятельности государственного аппарата. Это надежная гарантия законности.
Законность как режим государственной и общественной жизни есть единство объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического осуществления законов и иных нормативно-правовых актов, т. е. их строжайшей фактической реализации, воплощения в жизнь.
Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как принципа, как идеологического явления. Согласно принципу законности, поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это одна из идей правосознания, идеологическая предпосылка режима законности.
Ясно, что нельзя сводить это понятие к принципу законности. Если определять ее как "совокупность определенных требований", "режим требований", то тогда она сводится к одному из своих идеологических проявлений - к принципу или методу деятельности, воплощенному в требованиях. Требования - это сфера только сознания, а законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой режим общественных отношений, а не режим требований.
477
Основной вывод юридической науки по данной проблеме состоит в том, что только с помощью понятия режима можно раскрыть все свойства законности как особого общественного явления, так как оно отражает его онтологическую, субстанциональную природу (В. М. Левченко).
В этой связи вряд ли можно согласиться с утверждением, что вначале возникает принцип (идея) законности, затем состояние (режим) законности, которое эксплуатируется государством как метод решения стоящих перед ним задач, или иная временная последовательность: первоначально возникает метод законности, а лишь затем, гораздо позднее, формируется принцип законности. Исходя из сказанного, совершенно ошибочно сводить законность только к методу или принципу, считая, что законность следует определить как основанный на изучении объективных потребностей общественного развития метод государственного руководства обществом. Законность как требование, исходящее от государства и его органов, выраженное в организаторской и воспитательной деятельности, выступает в этом случае методом государственного руководства обществом.
В современных условиях в процессе формирования правового государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности:
Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основные функции:
478
Научный интерес представляет анализ структуры законности. К элементам, лежащим в основе структуры законности, относят:
Значение познания внутренних необходимых связей законности состоит в том, что вскрывается механизм конституирования, функционирования п развития общественных отношений.
479